Vậy thì chính sách đầu tư công ở Việt Nam đã được hoạch định và định hướng trong thời gian qua như thế nào? Cụm từ “đầu tư công” trở nên quá quen thuộc với Chính phủ và công chúng trong thời gian gần đây, nhưng nhìn lại quá trình hình thành và phát triển chính sách quan trọng này trong thời gian qua thì chúng ta sẽ vô cùng ngạc nhiên vì đến nay chưa hề có định hướng phát triển nào đối với hoạt động đầu tư công, các quy định hiện hành thì lộn xộn, manh mún, nằm rải rác ở nhiều lĩnh vực khác nhau như: ngân sách, đấu thầu, xây dựng, đất đai, quản ly tài sản nhà nước...

Không những thế, các quy định này còn mâu thuẫn, chồng chéo và thường xuyên thay đổi khiến cho hệ thống pháp luật trong lĩnh vực này trở nên rối rắm, không nhất quán về chính sách. Ví dụ, Luật Đầu tư thì chỉ quy định về quy trình của hoạt động đầu tư không nhằm mục đích kinh doanh, không phân biệt loại dự án và sở hữu vốn của chủ đầu tư, Luật Xây dựng thì tạo ra cơ sở pháp lý riêng để quản lý hoạt động của các dự án đầu tư có công trình xây dựng, trong đó có cả dự án sử dụng vốn nhà nước. Luật Đấu thầu thì điều chỉnh hoạt động đấu thầu của các dự án đầu tư công sử dụng trên 30% vốn Nhà nước, Luật Ngân sách nhà nước thì điều chỉnh về quy trình phân bổ ngân sách cho đầu tư phát triển, trong đó có đầu tư cho các dự án xây dựng công trình không có khả năng thu hồi vốn…

Đó là một trong những nguyên nhân về khung pháp lý gây ra những cách hiểu pháp luật và áp dụng pháp luật không nhất quán của các nhà điều hành, thực thi chính sách đầu tư công cả ở cấp trung ương và địa phương.

Chính sách phát triển đầu tư công trong thời gian qua chủ yếu theo hướng đáp ứng các mục tiêu ngắn hạn, cục bộ, đáp ứng không có chọn lọc nhu cầu đầu tư khiến cho đầu tư công luôn trong tình trạng đầu tư vượt xa khả năng tích lũy của nền kinh tế, tập trung cao nhất là trong giai đoạn từ 2008 đến nay, dẫn đến hệ quả mà nền kinh tế đang phải gánh chịu là thâm hụt ngân sách, nợ công tăng cao, không kiểm soát được hiệu quả đầu tư. Cả xã hội cũng đang phải chịu gánh nặng nợ nần, thiếu vốn có nguyên nhân từ quy mô và hiệu quả đầu tư công. Nguyên nhân trực tiếp của tình trạng đầu tư dàn trải, không tính đến hiệu quả bền vững là tư duy nhiệm kỳ của các cấp lãnh đạo, nhất là lãnh đạo cấp địa phương thiếu tầm nhìn chiến lược, mong muốn tăng trưởng nhanh trong thời gian ngắn và mang lại lợi ích cục bộ, lợi ích nhóm.

Thêm vào đó, trong hệ thống pháp luật, chính sách của nước ta không hề có một văn bản pháp lý nào quy định thế nào là đầu tư công, chưa hề có sự xác định về phạm vi của đầu tư công đến đâu, vai trò điều tiết, “kiến tạo phát triển” của Nhà nước như thế nào, Nhà nước định hướng đầu tư công phát triển đến mức độ nào và làm thế nào để quản lý và thúc đẩy sự phát triển đầu tư công phù hợp với quy mô và trình độ phát triển kinh tế - xã hội.

Đặc biệt, bất cập lớn nhất là tồn tại khoảng trống pháp lý rất lớn đáng ra cần điều chỉnh những vấn đề cốt lõi nhất của hoạt động đầu tư công lại chưa được các nhà hoạch định chính sách quan tâm. Đó là: phạm vi hoạt động đầu tư công bao gồm hoạt động đầu tư của Nhà nước nhằm mục đích thu lợi nhuận hay không vì mục đích kinh doanh; Nhà nước đầu tư bằng phương thức nào, cơ chế thu hút sự tham gia của các tổ chức kinh tế vào hoạt động như thế nào; cách thức lập kế hoạch đầu tư, phân bổ và quản lý vốn và các nguồn lực đầu tư gắn với trách nhiệm về phân cấp ngân sách như thế nào; trách nhiệm tổ chức thực hiện quá trình đầu tư và khai thác dự án đầu tư, trách nhiệm giám sát, đánh giá hiệu quả đầu tư trong và sau khi hoàn thành dự án đầu tư…

Những khoảng trống này đã tạo cơ hội cho việc lách quy định, ví dụ như lợi dụng chính sách thu hút nguồn vốn ngoài Nhà nước tham gia đầu tư bằng các hình thức BT, BOT, BTO do nhà đầu tư tư nhân tự bỏ vốn và thực hiện đầu tư nhưng không theo phương thức “chìa khoá trao tay” mà lại nhận sự hỗ trợ từ Nhà nước trước và trong quá trình đầu tư, chủ yếu là “đổi đất lấy hạ tầng”.

Để vừa khuyến khích các nguồn lực ngoài Nhà nước tham gia đầu tư công, vừa bảo đảm lợi ích của Nhà nước không nên phân biệt chủ đầu tư dự án đầu tư công, chỉ nên chú trọng phần giám sát, đánh giá kết quả dự án để tránh bị các nhà đầu tư làm giá và bảo đảm chất lượng, còn không nên can thiệp sâu vào quá trình đầu tư của nhà đầu tư tư nhân.

Nếu Nhà nước muốn thu hút các nhà đầu tư tham gia các dự án này thì phải tạo điều kiện ưu đãi cho họ, chủ yếu về tài chính, vì tư nhân tham gia đầu tư với mục tiêu là tìm kiếm lợi nhuận. Dù chủ đầu tư là ai thì vẫn phải tuân thủ nguyên tắc quản lý đầu tư công chặt chẽ, bảo đảm hiệu quả dự án, tránh đầu tư dàn trải, lãng phí.

Việc thiếu khái niệm đầu tư công có thể bao quát hết các hoạt động đầu tư công đã tạo điều kiện cho các chủ đầu tư “lách luật”, thực chất là dự án đầu tư công nhưng lại không chịu sự điều chỉnh của pháp luật về đầu tư công mà điều chỉnh bởi pháp luật đầu tư, thương mại, gây thất thoát cho ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, việc xác định mục tiêu kinh doanh hay không kinh doanh cũng khó được xác định chính xác, một số dự án bị hoà lẫn giữa mục tiêu kinh doanh và mục đích chính trị, an sinh xã hội. Vì vậy, cần xác đinh mục tiêu của đầu tư công dựa trên tiêu chí đầu ra của dự án cung cấp hàng hoá, dịch vụ công, không bao gồm đầu tư từ doanh nghiệp nhà nước.

Hàng loạt những câu hỏi lớn vẫn chưa có lời giải đáp, dù đã có rất nhiều ý kiến về việc cần có khung pháp lý thống nhất cho hoạt động này, nhưng từ năm 2007 đến nay Quốc hội vẫn chưa quyết tâm ban hành một đạo luật về đầu tư công, nhiều lần trì hoãn, không thực hiện đúng chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội. Theo chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội năm 2012 thì sẽ điều chỉnh hoạt động đầu tư công trong dự án Luật Đầu tư công, mua sắm công. Tuy nhiên, dự kiến này dường như không khả thi khi Bộ Kế hoạch và Đầu tư đề xuất ghép phần quản lý dự án đầu tư công với sửa đổi, bổ sung Luật Đấu thầu hiện hành, nhưng đây lại là hai phần có phạm vi điều chỉnh khác nhau, đối tượng điều chỉnh khác nhau.

Mặc dù cơ sở pháp lý, quan điểm phát triển cho hoạt động đầu tư công còn chưa thống nhất, chưa bảo đảm minh bạch, nhưng từ nhiều năm nay chính sách đầu tư công vẫn được sử dụng như là một trong những công cụ điều hành kinh tế vĩ mô chủ yếu của Nhà nước nhằm đạt được mục tiêu tăng trưởng tương đối cao liên tục trong nhiều năm liền. Tuy nhiên, việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế không chỉ đơn giản là tăng quy mô đầu tư công, nhất là trong những năm gần đây, để đối phó với những khó khăn của suy giảm kinh tế trong khi nguồn nội lực ngày càng hạn hẹp, thì việc sử dụng công cụ đầu tư công như thế nào là để đạt mục tiêu tăng trưởng bền vững là bài toán cần có giải đáp rõ ràng, nếu không chúng ta sẽ sa vào “cái bẫy” của đầu tư công, đó là đầu tư không hiệu quả, tạo ra gánh nặng nợ công chồng chất và lâm vào khủng hoảng như một số nước trên thế giới.

Thời gian gần đây Chính phủ đang nỗ lực để chấn chỉnh lại hoạt động đầu tư công trong thời gian qua như việc ban hành một số chính sách cụ thể: Nghị quyết số 11/NQ-CP năm 2011, trong đó có chủ trương cắt giảm đầu tư công theo khuyến nghị của nhiều chuyên gia kinh tế. Tiếp đó, đến cuối năm 2011, Thủ tướng Chính phủ tiếp tục có Chỉ thị 1792/CT-TTg về tăng cường quản lý đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước và vốn trái phiếu Chính phủ để hướng dẫn triển khai thực hiện Nghị quyết 11. Nhưng đến giữa năm 2012 khi các chủ đầu tư phàn nàn về việc dừng các dự án đầu tư công thì Chính phủ lại có hướng mở ra, bơm thêm hàng nghìn tỉ đồng ngoài kế hoạch ngân sách năm 2012 cho các dự án mà chưa rõ mục tiêu, tiêu chí để bảo đảm hiệu quả.

Tuy nhiên, việc điều chỉnh chính sách đầu tư công không đơn giản chỉ dừng ở việc chấn chỉnh lại việc thực hiện chính sách mà cần xuất phát từ những nghiên cứu cơ bản của những nhà hoạch định chính sách về mục tiêu định hướng đối với hoạt động đầu tư công. Trong đó, vấn đề cốt lõi của chính sách đầu tư công cần phải làm rõ là đầu tư công là hoạt động vì mục đích công hay đầu tư của Nhà nước (có mục tiêu kinh doanh hay không kinh doanh). Cần xác định mục tiêu đầu tư công dựa trên vai trò của Nhà nước trong phát triển kinh tế, xã hội, chủ yếu cung cấp các dịch vụ, hàng hoá công phục vụ dân sinh.

Cụ thể hơn, cần xác định rõ mục đích của đầu tư công bao gồm những loại hoạt động nào của Nhà nước: quốc phòng, an ninh, cơ sở hạ tầng phục vụ phát triển kinh tế - xã hội cho cộng đồng (cầu đường, sân bay, cảng, cơ sở y tế, giáo dục,…). Người quyết định đầu tư những dự án này là Nhà nước, nhưng Nhà nước cụ thể là ai: Chính phủ hay Thủ tướng Chính phủ, các bộ, địa phương (cấp tỉnh hay cấp cơ sở). Tiếp đó, cần xác định chính xác phạm vi hoạt động đầu tư công và thẩm quyền, trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân được Nhà nước phân công, giao quyền quyết định cụ thể. Đó là cơ sở cho bảo đảm hiệu quả của hoạt động đầu tư công, trong đó phải tách bạch trách nhiệm quản lý nhà nước với trách nhiệm bảo đảm hiệu quả đầu tư của từng chủ thể được giao quyền và trách nhiệm.

Một trong những giải pháp không thể không làm để cải cách chính sách đầu tư công là cần kiên quyết xử lý dứt điểm “cục máu đông” trong đầu tư công hiện nay là đầu tư của các tập đoàn kinh tế, doanh nghiệp nhà nước. Cần thu hẹp phạm vi đầu tư công của doanh nghiệp nhà nước trong các lĩnh vực mà tư nhân không đầu tư, còn các hoạt động khác của doanh nghiệp nhà nước do doanh nghiệp tự do kinh doanh và tự chịu trách nhiệm như các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác.

Nhà nước chỉ quản lý hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước bằng một đạo luật riêng về sử dụng vốn nhà nước vào đầu tư, kinh doanh để điều chỉnh loại hoạt động này của doanh nghiệp nhà nước theo mục tiêu Nhà nước sử dụng lực lượng doanh nghiệp nhà nước để duy trì đầu tư ở một số họat động có tính chất công ích, đầu tư vào những lĩnh vực, dự án mà các nguồn lực kinh tế khác chưa đáp ứng được nhằm bổ sung những khiếm khuyết của thị trường, ví dụ như phát triển năng lượng sạch, công nghệ cao, cơ sở hạ tầng quan trọng, cơ sở nghiên cứu khoa học, cơ sở đào tạo, bệnh viện chất lượng cao,…